[법제연구원] 도시 기후변화 대응을 위한 정책 및 법제연구 : 중국의 시범도시 사례를 중심으로

작성자: admin - 2020.04.17

 

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 도시의 기후변화 대응 중요성

  ○ 도시의 기후변화 취약성

    - 기후변화는 상습적 홍수, 침수 등의 자연재해를 동반하며, 기후재해가 도시에서 발생할 경우, 그 영향이 매우 직접적이고 치명적임

    - 기후재해로 인해 도시의 기반시설이 파괴되면 도시 전체 시스템을 마비시켜 도시의 지속성을 위협하는 결과를 초래함

    - 이 뿐만 아니라 수자원 오염, 전염성 질환 등의 2차적 피해는 시민의 건강과 생존을 위협함

    - 도시에서 발생하는 기후변화에 따른 극단적 기상현상들은 이제 더 이상 기상이변이 아니며, 도시차원에서 적극적으로 대응해서 극복해야 함

  ○ 도시가 기후변화 기여

    - 도시에는 세계 인구의 50% 이상이 거주하고 있으며, 도시에서의 많은 활동이 기후변화의 주범인 이산화탄소를 유발함

    - 도시에서 소비하는 에너지는 전 세계 에너지 소모량의 약 80%를 차지하며, 이는 전 세계 온실가스 배출량과 맞먹음

    - 결국 도시가 자체적으로 온실가스 감축을 하지 않으면, 기후변화는 더욱 심각해 질 것임

    - 보다 효과적이고 효율적으로 기후변화에 대응하기 위해서는 도시가 기후변화 대응의 핵심 주체로서 적극적 대응노력이 필요함

▶ 도시의 기후변화 대응을 위한 정책 메커니즘

  ○ 도시의 기후변화 완화정책

    - 기후변화의 원인물질인 온실가스를 감축하기 위한 정책으로 도시에서 이산화탄소를 배출하는 원인을 없애거나, 배출량을 통제하는 것이 핵심임

  ○ 도시의 기후변화 적응정책

    - 기후재난의 발생을 전제로 그 영향을 최소화할 수 있는 시스템을 정비하여 도시의 기후변화 적응 능력을 향상시키는 것이 핵심임

  ○ 시민의 참여 독려를 위한 정책

    - 교육을 통한 기후변화 대응 인식제고, 민간 및 비정부기구의 참여를 독려하기 위한 제도 마련

▶ 중국 도시의 기후변화 대응 사례의 정책 분석

  ○ 중국의 기후변화 대응 정책

    - 중국은 아직 기후변화 대응 관련 전문 입법이 마련되어 있지 않고, 국가 경제개발 5개년 계획, 업무방안 등 정책 수단을 통해 기후변화에 대응하고 있음

    - 특히, 효과적 기후변화 대응과 도시의 적극적 참여를 위하여 기후변화 대응을 위한 ‘시험/시범’ 정책을 실시하고 있음

  ○ 중국 도시의 기후변화 대응 시험정책

    - 중국은 기후변화 완화정책으로 2010년부터 ‘저탄소 도시’ 시험사업을 진행하고 있으며, 이를 통해 도시 내 이산화탄소 배출량을 급속히 줄여나가고 있음

    - 또한 기후변화 적응정책으로 한국에도 잘 알려진 ‘스펀지 도시’ 시험사업을 추진을 통해 도시의 강수량과 홍수 관리에 대한 새로운 개념을 제시했음

▶ 한국 도시의 기후변화 대응에 대한 시사점 제공

  ○ 한국 도시의 기후변화 대응 미흡

    - 기후변화 대응에 있어 도시의 중요성이 나날이 높아지고 있음에도 불구하고, 한국의 도시들은 서울을 제외하고는 기후변화에 적극적으로 대응하고 있지 못 함

  ○ 중국 도시의 기후변화 대응 시험정책 사례를 통한 접근 방법 모색

    - 도시에서의 기후변화 대응은 각 도시의 특성에 따라 접근 방법이 달라야 함

    - (1) 도시의 산업구조 전환을 통한 저탄소 도시를 건설하고 있는 선전시, (2) 항구의 에너지구조 전환을 통한 저탄소 항구도시를 건설하고 있는 닝보우시, (3) 도시의 강수량과 홍수 관리를 통해 스펀지 도시를 건설하고 있는 지난시의 시험정책을 통해 이와 비슷한 환경을 가진 도시에 정책적 접근 방향을 제시 할 수 있음

    - 더불어 (3) 도시의 기후변화 대응 정책을 대중으로 확산하고 다음세대의 적극적 대응을 이끌어 내기 위하여 생태교육을 실시하고 있는 우한시, (4) 기후변화 대응을 위한 비정부기구가 활동 중인 상하이시를 추가로 선정하여, 한국 도시의 정책적 접근의 폭을 확대하였음

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 완화형 도시 기후변화 대응 정책과 법제

  ○ 중국 저탄소 도시 시험정책

    - 중국 국가발전개혁위원회는 국가의 2020년 온실가스 배출저감 목표 달성을 위하여 저탄소 도시 시험사업을 진행하였으며, 2010년 1차, 2014년에 2차 시험도시를 선정하였음

  ○ 선전시 저탄소 시험도시의 주요 입법

    - 선전시는 지방입법권을 가지고, 「선전 경제특구 순환경제 추진 조례」, 「선전시 경제특구 탄소배출 관리 약간 규정」, 「선전시 탄소배출권거래관리 잠행방법」 등을 제정하여 저탄소법률체계를 정비하였음

    - 입법체계를 바탕으로 선전시는 저탄소 도시 건설을 위하여 행정책임 추궁제를 실시하고, 기업의 탄소배출 통제를 위하여 탄소배출권거래제도와 같은 시장메커니즘을 제도화하여 저탄소발전 주체의 행위를 규범화하였음

  ○ 선전시 저탄소 시험도시의 주요 정책

    - 선전시는 2020년까지 저탄소 발전 중장기 계획과 목표를 설정하고, 저탄소 발전 정책 및 법규를 체계화하고, 저탄소 산업체계 및 저탄소 기술지원 체계를 마련할 것을 계획했음

    - 이를 바탕으로 정부, 기업, 도시, 산업단지, 사회 등 4개 분야에서 저탄소시범사업을 전개하였음

    - 한편, 선전시는 산업분야의 저탄소화를 위하여 저탄소 신흥산업을 적극적으로 육성하기 위한 발전계획 및 목표를 발표하였음

    - 저탄소 신흥산업 발전을 지원하기 위하여, 그와 관련된 연구 및 기술개발 등의 지원액 기준을 마련하고, 대대적 재정지원을 함

  ○ 닝보우시 저탄소 시험도시의 주요 정책

    - 현대화 국제항구 도시로 에너지 및 원자재 생산기로 에너지의 소모 및 소비량이 큰 편임

    - 2012년 제2차 국가 저탄소시험도시에 선전되면서 저탄소 도시 시험사업을 본격적으로 추진하기 시작하였음

    - 저탄소 도시 시험업무 실시 방안을 마련하고 2020년까지 탄소배출량 감축, 화석연료 중심의 에너지 구조개선 등 목표를 제시했으며, 특히, 항구의 에너지 구조 전환을 통한 저탄소화를 강조했음

  ○ 닝보우시 저탄소 시험도시의 주요 입법

    - 기후변화제도의 체계와 탄소배출 감축 메커니즘 완성을 지원하기 위하여 2016년 「닝보우 대기오염방지조례」를 제정하였음

    - 항구와 항만에서 사용하는 화석연료로 발생하는 오염원 통제를 위하여 조례에 ‘자동차 및 선박오염의 방지’에 관해 특별히 규정하고 있음

    - 이를 바탕으로 닝보우 조산항 저탄소 모델을 만듦

▶ 적응형 도시 기후변화 대응 정책과 법제

  ○ 중국의 도시 기후변화 적응에 관한 주요 법제

    - 중국도 기후변화 적응의 중요성이 갈수록 제고되는 상황을 인식하고, ① 「도시기후변화적응행동방안」, ② 「기후변화 적응형 도시건설 시험지역 업무 발표에 관한 통지」, ③ 「스펀지 도시 건설에 관한 지도의견」 등의 도시 기후변화 적응에 관한 법률을 제정하였음

  ○ 기후변화 적응 시범도시 사례 

    - 중국 정부는 「기후변화 적응형 도시건설 시험지역 업무 발표에 관한 통지」와 「스펀지 도시 건설의 추진에 관한 지도의견」 등을 마련하며, 시험도시 수립, 운영, 평가 등을 통해 경험과 성과를 축적하고 확대하여 도시의 기후변화 적응능력 제고를 도모함

  ○ 중국 산둥성 지난시(中國 山東省 濟南市): 스펀지 도시

    - 중국 산둥성 지난시 경우, 여름철 강수가 집중되어 수해가 빈번히 발생했음 「스펀지 도시 건설 업무 촉진에 관한 실시의견」에 근거하여 스펀지 도시를 건설하고 빗물의 흡수, 축적, 정화, 배출 등으로 빗물 자원을 활용하며 여름 수해를 줄이고자 함

    - “절수 우선, 공간 균형, 체계적 관리, 민관 협력”의 원칙에 따라, 지난시 정부와 각 부문은 과학적으로 수자원, 원림녹지(園林綠地), 건축단지, 도로교통 시스템 건설을 규획하고 체계적으로 시행하며, 도시 수해 방지, 재해 감소, 배수 등에 관한 종합적인 능력을 강화하였음

    - 지난시는 2015년 제1차 스펀지 도시건설 시험도시에 선정되고 지금까지 약 250개 스펀지 도시 건설 사업을 마무리했고, 그 외에도 현재 17개 사업을 진행하며 생태적, 사회적 성과를 거두었음

  ○ 중국 안후이성 화이베이시(中國 安徽省 淮北市): 광업도시 생태회복 및 녹지조성

    - 화이베이시는 「화이베이시 기후변화 적응형 시험도시 건설 행동계획(2017-2020년) 발표에 관한 통지」에 근거하여 광업으로 황폐해진 생태를 회복하고 녹지를 확대하며 기후변화 적응에 노력함

    - 이에 따라서 기후변화 적응 개념을 도농규획, 지방표준체계, 산업발전규획에 포함시키고, 관련한 거버넌스 수준을 제고하며, 기후 적응에 관한 과학 지식을 널리 보급하고, 침수, 가뭄, 우박, 뇌우, 강풍 등의 재해 대응 능력을 강화하며, 도시의 기후변화 적응능력을 전면 제고하였음

    - 화이베이시는 생태환경 건설에 긍정적인 성과를 거두면서 2019년 ‘국가저탄소도시 시험지구’, ‘국가기후적응형도시 시험지구’, ‘국가녹색발전우수도시’ 등의 칭호를 얻었음

▶ 기후행동형 도시의 기후변화 대응 정책과 법제

  ○ 중국의 생태환경교육에 관한 주요 법제

    - 기후변화 대응의 적극적 실천과 확산을 위하여 환경교육과 관련된 다음과 같은 법제를 마련함; ① 「새로운 환경 하에 환경보호 선전 및 교육공작에 대한 의견」, ② 「환경보호 중점사업 강화에 관한 의견」, ③ 「중화인민공화국 환경보호법」, ④ 「환경친화적 홍보사업 강화에 관한 의견」, ⑤ 「전국환경홍보교육행동강요」, ⑥ 「생태환경교육과 녹색학교 건립 행동화」, ⑦ 「2019년 국가 에너지 절약 홍보 주간 및 국가 저탄소의 날 홍보 중점」

  ○ 생태환경교육 시험도시 사례: 허베이성 우한시

    - 우한시는 제조업 관련 공장들이 주로 입지하고 있어 중국 내에서도 오염도가 매우 심각한 지역이었으나 중국 정부의 환경 분야에 대한 관심 증가와 새로운 환경산업으로의 성장 전략 이행에 따라 환경관련 정책이 다양하게 실시됨

    - 특히 기후 및 생태환경 교육 정책에서 효과적 성과를 내고 있으며, 이에는 ① 생태캠퍼스 건설, ② 환경교육의 효과적 전개를 위한 교사 연수를 통한 생태환경교육 체계구축, ③ 유치원 환경 교육 실시, ④ 쓰레기 분리수거를 교안으로 제작하여 학생들의 관심과 참여도를 높인 사례 등이 포함됨

  ○ 중국의 환경 NGO 활동 사례: 상하이건위야, CYCAN

    - NGO는 시민과 정부 사이에 조율자로서 기후변화에 대한 대중의 인식을 제고하고, 녹색 및 저탄소 생활정보 제공, 기후변화 지속연구, 정부-기업의 환경 관련 의사결정 기반 제공, 기업의 환경 관련 활동 감독, 국제교류와 협력, 시민들의 입장과 목소리를 대변하는 등의 기후행동을 실천하였음

    - 상하이건위야와 CYCAN은 주로 학생들을 대상으로 하는 환경교육 및 환경대응 행동에 중점을 두고 활동을 전개하고 있으며, 몽골지역 나무심기, 세계 환경대회 참가 등의 학생 실천 프로그램을 운영함

    - 정부의 기후변화 대응 정책이 교육과 시민단체의 활동은 시민들이 이를 자연스럽게 인지하고 기후변화 대응을 위한 행동을 스스로 실천하도록 하도록 유도하여 도시의 기후변화 정책의 지속성을 보장하고 효율성을 제고함

 

Ⅲ. 한국 도시에 대한 시사점

  ○ 한국 저탄소 도시 건설에 대한 시사점

    - 기후변화의 주범인 이산화탄소를 감축시켜 기후변화에 대응하기 위해서는 그 원인은 없애는 것이 근본적 대응 정책이 될 수 있음

    - 한국은 산업 부문의 온실가스 배출이 전체 배출량의 40%를 차지할 정도로 많기 때문에 선전 사례를 참고하여 고에너지, 고이산화탄소 배출 산업은 산업의 구조를 저탄소화하는 것이 필요하며, 이를 위해서는 새로운 저탄소 산업이 육성될 수 있는 사업지원체계 구축이 필수적임

    - 한편, 선전과 닝보우 사례에서 알 수 있듯, 저탄소 도시 건설은 산업을 새롭게 육성하고, 새로운 인프라를 구축해야 하는 등 일정 정도의 재정지원 없이는 이행이 어렵기 때문에 재정적 지원에 대한 지방정부의 예산편성과 재정지원에 대한 세부기준 마련이 요구됨

  ○ 한국의 기후변화 적응 도시 건설에 대한 시사점

    - 중국은 지난 몇 년간 기후변화 대응 노력을 통해서 중앙 정부와 부문부터 각급 정부와 부문까지 연계되어 유기적으로 움직이며 기후변화 적응에 관련한 종합적인 전략 정책 기반과 체계를 갖추어가고 있음

    - “인지제의(因地制宜)” 원칙에 따라, 중국 각 지역 위치와 환경, 규모, 사회 경제적 수준 등을 고려한 기후적응형 시험지역을 선정하고, 그 특성에 맞는 정책을 수립하여 운영하고 있음

    - 중국은 “적극적인 기후변화 대응에 관한 결의”를 마련하여, 기후변화 완화와 적응을 동등하게 중시할 것과 기후변화 적응력 강화를 요구함

    - 중국은 「에너지절약법」, 「순환경제촉진법」, 「삼림법」, 「초원법」 등의 다양한 법률을 활용, “적응법” 부재로 인한 부정적 영향을 줄이려 하며, 현재 전문적인 조속한 적응법 제정도 추진하고 있음

  ○ 기후변화 참여 유도 정책에 대한 시사점

    - 첫째, 환경친화적 학교를 구축하여 자연스럽게 환경교육에 대한 분위기를 조성하고, 그에 따른 인재들이 꾸준히 배출하였음

    - 나아가 이 학생들을 중심으로 하는 가족, 주변인들로 환경보호에 대한 인식이 확산 될 수 있도록 하여 기후변화 대응의 효율성을 제고하였음 

    - 둘째, 최근 중국인들은 자신의 역량을 강화하기 위해 환경교육에 대한 높은 관심을 보이고 있으며, NGO의 환경보호 프로그램은 그 활용방안이 되어 정부주도의 기후변화 대응 행위보다 더욱 높은 참여율과 실행력을 보임

    - 이러한 중국의 실험적이며 과감한 시도는 우리 한국에서도 적극적으로 받아들여서 벤치마킹할 필요가 있으며, 특히 지역의 학교들을 중심으로 교육환경을 조성하고, 여러 단체들과의 협력을 통해 좋은 커리큘럼을 만들어 시행하는 종합적 체제 구축이 필요

 

출처 : 한국법제연구원

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